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農為邦本。脫貧攻堅取得全面勝利后，全面推進鄉村振興，這是三農工作重心的歷史性轉移。要做好鄉村振興這篇大文章，不能就鄉村論鄉村，城鄉融合發展是必由之路。2020年底召開的中央農村工作會議強調，要推動城鄉融合發展見實效，健全城鄉融合發展體制機制。
在城鄉融合中推進鄉村振興，對各地而言，既是發展的機互動裝置遇，也對基層治理體系和治理能力提出考驗。城鄉發展不是此消彼長的零和博弈，而是融合發展、共享成果的共生過程。自2019年底啟動國家城鄉融合發展試驗區改革以來，不少地方的首創精神值得稱道。同時，城鄉融合發展面臨的改革難題也顯露無遺。
城鄉融合發展之路未來該怎么走？改革深水區暴露的體制機制問題如何破解？帶著這些問題，半月談與同濟大學國家現代化研究院組成聯合調研組，赴部分國家城鄉融合VR虛擬實境發展試驗區進行了調研。
之一：城鄉同“框”，五維發力
——專訪國家發展改革委規劃司副司長吳越濤
2019年12月19日，國家發展改革委等18部門聯合印發《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》（以下簡稱“方案”）。方案實施一年多來，各試驗區積極探索、大膽突破，積累了一系列富有開創意義的經驗做法。
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國家城鄉融合發展試驗區順利開局
半月談：方案實施一年多來，開局如何，取得了哪些成效？
吳越濤：一年多來，各地區各有關部門深入推進玖陽視覺改革試驗工作，城鄉融合發展配套改革措施陸續出臺，城鄉融合發展工作機制更加健全，國家城鄉融合發展試驗區順利開局。圍繞農村集體經營性建設用地直接入市、進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益、農村產權抵押擔保、科技成果入鄉轉化、城鄉產業協同發展、城鄉基礎設施一體化發展、城鄉基本公共服務均等化發展等試驗任務，各地開展了一系列有益探索，改革初見成效。
一是為城鄉融合發展指明改革重點。試驗區著眼于破除人口、土地、財政、金融、農村產權和工商資本入鄉等現行體制機制的束縛，致力于探索改革的實現路徑和形式。
二是為面上改革提供成功經驗。試驗區是改革的“前哨站”和“偵察崗”，關鍵在于總結、提煉和復制推廣成功經驗，進而帶動城鄉融合發展的工作全局。
三是為基層探索搭建有效平臺。鼓勵地方和基層大膽探索，鼓勵不同區域進行差別化試驗，實現頂層設計和基層探索的良性互動。
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差別化試驗，充分調動基層首創精神
半月談：正如您所指出的，差別化試驗、頂層設計和基層探索良性互動，是城鄉融合發展試驗區改革的突出特點，請您再具體介紹一下。
吳越濤：2019年上半年，《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》發布。作為現階段推進城鄉融合發展的頂層設計，文件名稱中特別突出了“體制機制”和“政策體系”，這就要求城鄉融合發展試驗區必須要在體制機制層面有所突破、有所建樹。11個試驗區分處東、中、西、東北四大片區，因地制宜采取差異化的任務設置方式，每個試驗區承擔5項改革試驗任務，主攻當地最有可能取得突破的幾項重點難題。
作為一項極為復雜的系統性工程，試驗區改革方案由省級政府牽頭組織片區內的地級市共同編制，改革實際操作的主體權限下放到區、縣（市）一級。在這個過程中，靈活的授權方式和高效的授權路徑是關鍵。針對涉及突破現有制度規定的重點改革事項，既可以采取“一事一議”的方式解決具體性問題，也可探索用“清單式批量報批”的方式解決系統性問題。同時，借助城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度這一平臺，對試驗區好的經驗做法進行提煉升華，聯合國家相關部委共同形成新的制度和政策文件，分批次在更大范圍內推廣，為城鄉融合發展改革提供制度保障。
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將城與鄉放在同一空間框架
半月談：試驗區改革實踐為高質量城鄉融合發展積累了哪些經驗，帶來了哪些啟示？
吳越濤：推動城鄉融合發展，必須將城與鄉放在一個空間框架內進行思考，進一步打破思維禁錮，系統推進體制機制突破和政策創新。
一是尊重和激發基層首創精神，建立以試驗區為改革主體的四級聯動分布式改革框架。中央、省、市、縣四級聯動，以問題為導向在地方上探尋突破口和改革路徑，充分調動基層首創精神，鼓勵基層放手去干。
二是自下而上與自上而下相結合，不斷完善改革授權通道和經驗推廣的制度安排。方案提出改革授權，實際上就是要推動改革自上而下同頻共振。
三是堅持人民至上，不斷完善農民利益保障機制。試驗區能否取得試驗成功的關鍵，在于能否建立起保障農民利益的制度，讓相對弱勢的農民能夠對改革滿意，讓收入水平相對較低的農民與市民的收入差距明顯縮小。
四是堅持增量驅動，不斷尋找改革最大公約數。城鄉融合發展，本身是一個“1+1>2”的命題，需要全局性思維、系統性思維通盤考量。試驗區通過創新探索，更大尺度釋放改革紅利，尤其是吸引社會資本與技術合情合理、合法合規地參與城鄉融合發展，使鄉村資源價值得到有效、可持續變現，從而形成一種多方共贏的改革模式。
五是建立清晰明確的容錯糾錯機制，不斷營造鼓勵基層改革創新的氛圍。通過科學劃定容錯底線、制定免責清單，給基層干部松綁，形成可持續的改革動力；通過建立合理參與城鄉融合發展的考核激勵機制，激發干部干勁，形成鼓勵基層勇于創新、敢于擔當的改革氛圍。
半月談：在試驗區改革實踐基礎上，您認為下一步推動城鄉融合發展應重點突破哪些方面？
吳越濤：一是要加快城鄉之間人、地、錢、技四大要素的雙向流動。二是進一步推動公共資源的均衡配置。三是進一步推動產業協同發展。四是進一步探索生態產品價值實現形式。五是進一步加強歷史文化遺存、農耕文化遺產等鄉村文化保護。六是多種渠道增加農民收入。
在推動城鄉融合發展過程中，地方政府不能只從城市的角度來想問題，必須以保護農民的利益為第一導向。尤其在宅基地改革、土地流轉、集體建設用地入市等相關制度設計過程中，要防止出現新一輪的失地農民。在后續體制機制和政策體系設計中，做好風險研判，設置好兜底機制。（執筆：高遠至 任峰 杜衡）
之二：面臨四道改革題
半月談、同濟大學國家現代化研究院聯合調研組
隨著城鄉融合發展改革步入深水區，涉及的底層體制機制問題進一步顯露，突出表現在土地改革、戶籍制度、包裝盒財政金融、建設主體4個方面，需進一步拓展思路、創新理念、授權放權，推動城鄉之間更深層次、更高質量融合發展。
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土地制度改革還差“最后一公里”
集體經營性建設用地入市缺乏積極性。沿海某地一區委書記說，集體經營性建設用地入市，政府和農民都沒有積極性，區里還得靠土地過日子。從調研情況來看，入市與否對農民的直接收益影響不大，關鍵是縣級財政與村集體經濟之間的利益再分配。大規模入市還可能沖擊既有的土地價格體系，對縣級財政影響更大。因此，迫切需要在入市的集體經營性建設用地用途、根據入市土地不同用途收取不同比例的調節金、明確集體經營性建設用地基準地價、統籌控制入市土地數量和節奏等方面進行系統性安排，為入市找到動力機制。
宅基地改革難以推進，缺乏相關制度配套和保障AR擴增實境。宅基地改革是當前建設用地儲備最大的一塊，也是未來城鄉融合發展最大的潛在動力。以廣東省清遠市為例，目前正加快推進宅基地改革，其中英德市西牛鎮通過“兩補一交”的方式，實現了宅基地的有償收回、有償使用，初步探索了宅基地整合優化利用的創新模式，有效改善了老百姓的居住條件。在目前的制度框架下，通過創新探索也只能實現宅基地有限的“本地價值”，很難承載高端要素導入的功能。進一步挖掘這一戰略資源的外部價值，需要突破一些現行關鍵制度，比如資格權認定、權益退出機制等，但在改革授權沒有到位的情況下，地方黨委政府很難推進這一改革。
國土空間規劃約束，進一步加劇了土地不足的突出矛盾。調研組在西牛鎮小灣村看到，韭菜、竹筍等農產品加工業發展如火如荼，助推了鄉村產業快速發展，解決了村民的收入和就業問題。但村支書訴苦道，幾個項目等著落地，放眼看去大片空地，就是沒有可用的，主要都是基本農田。據了解，類似項目落地難的問題，在沿海一些省市較為普遍。當前，各級國土空間規劃正在編制過程中，大家期待這一輪規劃可以解決這些問題。
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戶籍制度改革面臨雙向流動困局
快速市民化為城市財政帶來巨大壓力。最為直觀的表現，是人口快速流入為學位帶來巨大壓力。調研組在嘉興調研時了解到，目前該市教育學位不夠了。這是人口快速流入對城市公共服務配套形成壓力的一個縮影。這些來到城市的居民，由于老家的宅基地、承包地等權益的潛在價值，很少愿意在城市落戶。有的讓女方落戶到城市，帶孩子在城市上學，一個家庭在城鄉兩頭有戶口。
農村戶籍含金量高的背后，是權益退出機制缺乏。調研組在浙江寧波了解到，農村戶籍人口連續幾年不降反升，村民不愿意退出戶籍。在寧波，目前進入城區生活， 即使不落戶，在教育、醫療等公共服務方面影響不大，所以客觀上也沒有落戶的實際需要。但根本上看，還是農攤位設計村戶籍的權益缺乏有效的退出機制，比如寧波有些村莊宅基地退出補償才1萬~2萬元，根本達不到村民的合理預期，這也是農村閑置資源難以盤活的重要原因之一。
人才下鄉的卡點在于社員資格開放存障礙。當前的政策框架下，農村社員資格無法對外開放，返鄉人才難以真正“落戶”農村。雖然政策提出“允許返鄉人才和創業人員與村民合作建房”，但這一政策沒有實施細則，操作上與當前農村宅基地管理制度沖突，難以落地。清遠市農業農村局相關工作人員認為，要真正激活鄉村資產，關鍵要推動返鄉人群資格權的認定與開放，目前之所以很少退出，主要還是因為宅基地不值錢，而不值錢的根源在于缺乏流動性。當前迫切需要在試驗區探索相關改革授權，真正讓返鄉人群融入鄉村，激活沉睡的資產，并轉化為城鄉融合發展的新動力。
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涉農財政、金融制度有待完善
調研中，各地普遍反映資金不足是城鄉融合發展的突出短板。總體來看，目前真正可用于農村建設發展的財政資金規模相對有限，單純政府投入方式難以持續，但吸引社會資本參與，缺乏真正意義上的好項目，也缺乏其他方式的融資手段。
涉農資金整合復雜度高，執行層面風險大。廣東省2018年底推出《廣東省涉農資金統籌整合實施方案（試行）》，通過2年時間，累計實現600億元的資金整合，一定程度上破解了涉農資金整合困局，并在2020年8月進一步發布了修訂版。但在清遠調研時，基層干部反映，資金整合在操作層面依然有巨大風險，面臨不少制度上是否合規的問題，需要活動佈置基層干部的擔當。
土地出讓收益用于農業農村的文件在落實中面臨挑戰。2020年9月印發的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》明確提出，提高土地出讓收入用于農業農村比例。目前還沒有更為詳細的執行細則出來，尤其考慮到當前縣域財政壓力較大，這一調整是否會對當前的縣域財政帶來沖擊、如何制定真正可行的操作細則面臨巨大挑戰。調研組在珠三角、長三角等地發現，雖然當地經濟條件較好，但財政壓力依然很大，大型公仔基層普遍擔心這一政策成為空頭支票。
農村金融體系薄弱，尚未形成有力的社會資本引導能力。調研發現，農村金融已經不只是簡單的政策引導問題，更需要進行系統性制度設計和能力建設。在全國大部分區域，農村貸款難依然普遍，迫切需要在新一輪城鄉金融體系改革中，加快培育一批專注于農業農村的金融服務主體，圍繞特定融資群體，開展精細化深度服務體系構建。
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鄉村建設責任主體能力不足
村莊在鄉村建設發展方面往往缺乏統籌規劃能力，難以形成合力，尤其是鄉村產業、業態發展本身難度就大，社會資本參與鄉村開發建設的動力和意愿不強，缺乏市場自發的動力機制。
基層組織能力不足，難以代表村民利益，更難以保護村民利益。
一是村集體領軍人物缺乏。浙江省寧波市奉化區滕頭村、桐鄉市濮院鎮永越村等發展相對較好的村莊，有一個共同特點：村干部能力強、講情懷，可以把村莊資源組織好，把各方面力量動員好。基層如何挖掘和培養更多的領軍人物，是下一階段加快推動城鄉融合發展的關鍵問題。
二是村集體經濟組織功能有待提升。村集體經濟組織作為代表村民利益的主體機構，在未來土地交易和對外合作中是一個主體身份，同時在對內的財產性收益增值過程中，也承擔著分配職責。
鄉村建設需要引入專業化市場主體，并配套相關政策引導和保障措施。如何設計好有利于社會資本參與的利益保障機制，成為破解發展難點的關鍵所在。當然，也需要一定的產業基金、財政資金的鼓勵和引導。（執筆：吳亮 高遠至 杜衡 任峰 劉浩）
之三：城鄉共享社會：城市化與鄉村振興當有機統一
半月談、同濟大學國家現代化研究院聯合調研組
在都市圈和城市群建設中，城市化戰略與鄉村建設如何協同？一些城市過去熱衷于“攤大餅”經典大圖，不斷“消滅鄉村奇藝果影像”。如今，優化城市群內部空間結構、合理控制大城市規模已經成為共識。建議在長三角等較為發達的都市圈和城市群中，通過構建“城鄉共享社會”，在城與鄉的框架內優化基礎設施和公共服務布局，讓現代化的美麗鄉村成為大都市圈的重要組成部分，成為縣域經濟產業鏈、價值鏈的重要起點。
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縣域單元發展面臨困惑
處于城市圈、城市群框架內的縣域單元，有很多發展機遇，也有較多困惑。
產業和人才被大城市廣告設計虹吸，一些縣城面臨產業空心化問題。縣城產業難升級、人才難聚集，主要原因在于與周邊大城市處于不平等競爭狀態。大城市集中了土地、人才、產業、資金、公共服務等優勢資源，縣城只能承接大城市產業的梯次轉移，較普遍面臨產業空心化的窘境。大城市周邊縣域的產業如何升級，新動能方向何在，這些問題迫切需要新的思考和再定位。
縣域資源不斷向縣城集中，縣域內部極化現象日趨嚴重。一些縣市學習借鑒大城市發展思路，將全域優勢資源向縣城集中，進一步抽吸鄉鎮發展資源，不斷擴大縣城規模。調研組發現，一些靠近縣城的村莊，土地指標被縣里拿走，成為“沒地、沒錢、沒人”的“三無城郊村”，有些還形成環縣城貧困帶。此外，城鄉接合部不斷出現的農村城鎮化社區，與鄉村社區之間的邊界日益模糊，兩種治理體系在這一空間如何融合、如何實現有效治理面臨挑戰。
人才下鄉和資本下鄉遇到瓶頸。土地指標都被大城市、縣城上收了，教育、醫療、文化等優質公共服務多集中于大城市，形成“人往高處走”的空間架構和城市化發展格局。許多干部群眾表示，鄉村振興的關鍵是人才下鄉和資本下鄉，但因為要素資源配置嚴重不均衡，優質發展資源很難沉到下面，反而是不斷“向上走”，城舞臺背板鄉二元結構反而被強化了。
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構建“城鄉共享社會” 已有先例可循
2019年，桐鄉市被納入國家城鄉融合發展試驗區浙江嘉湖片區。該地以構建“城鄉共包裝設計享社會”為沈浸式體驗發展理念，探索以較小化成本破解城鄉二元結構。
——將縣城作為基本公共服務供給中心，推動醫療、教育、文化等部門人員“縣聘鄉用”，持續強化公共服務向鄉鎮、村莊輻射延伸。
——將鄉鎮作為特色產業聚集中心，培育垂直行業冠軍。烏鎮文旅產業享譽全國，洲泉鎮的化纖、橡膠、機電等特色產業優勢突出，濮院鎮是羊毛衫生產和批發基地。
——將美麗鄉村作為產業鏈、價值鏈起點，推動鄉村資源城鄉共享。位于洲泉鎮湘溪村的華騰牧業，通過生豬養殖融合莊園經濟的整體布局，“豬舍里”已成為長三角的知名打卡地。
——將數字技術作為三農新基建，推進農產品智慧供應鏈建設。譚家灣云上試驗農場內各農業場景中的關鍵要素數據已“上云”，實現種植、追溯等全流程自動化。農民還能實時與全國各地的農業專家交流互動，為全國“上云”的各涉農主體提供跨策展區域綜合賦能服務。桐鄉在推行“一證一碼”追溯模式的基礎上，積極推進農產品線上銷售，加快布局農產品智慧供應鏈。
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探索“共富”實現路徑
構建“城鄉共享社會”，不是為了做大“總盤子”而先犧牲某一方利益，然后再進行利益補償，而是重新定義和挖掘不同層級的資源優勢，推動城鄉要素平等交換，實現城鄉雙向賦能。這為建立工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系提供了新模型，推動城市化與平面設計鄉村振興兩大戰略在縣域這一空間節點上的有機統一。
將“城鄉共享社會”作為構建新型工農城鄉關系的核心內涵，推進城鄉融合發展理論創新。“城鄉共享社會”是在城市化和逆城市化并行出現后的社會發展新形態。建議進一步圍繞“城鄉共享社會”的發展規律、構建原則、實現路徑、發展目標、評價標準等展開深入研究，為新的歷史條件下破解城鄉二元結構提供理論支撐。
將“城鄉共享社會”作為城市化戰略與鄉村振興戰略的協同模式，推進城鄉融合發展政策創新。國家城鄉融合發展試驗區，在政策和空間上將城鄉界面打通，提供了政策創新通道。建議在國家城鄉融合發展試驗區的框架下，優先在發展基礎較好、改革意愿和創新動力較強的地區，以建設“城鄉共享社會”為導向，給予地方改革授權，推動政策集成創新。
將“城鄉共享社會”建設作為基礎設施、公共服務、業態優化布局的內在邏輯。一是在空間規劃和空間布局上，統籌布局城鄉基礎設施和公共服務，形成扁平化、網絡化布局。建議在省級、市級土地指標分配上，合理向鄉村公共服務設施建設傾斜，單列鄉村公共服務體系模型用地計劃，針對城鄉公共服務均等化示范項目給予優先保障。二是在鄉村合理布局一些面向縣域乃至城市圈的特色醫療和教育、文化項目，促進產業、資金和人才下鄉，推進都市圈、城市群內部資源要素的分布式安排。三是加快推進構建城鄉一體化的物流體系，補上鄉村物流短板。在新一輪鄉村建設行動中，進一步加大農村智慧物流與供應鏈體系建設的投入，促進農村供應鏈與新興產業鏈加快融合。（執筆：吳亮 高遠至 杜衡 任峰 劉浩）
之四：來自一線的微改革
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浙江湖州：城鄉醫療“融”起來
一張統一的醫療數據網，讓湖州市原本不平衡的城鄉醫療資源走向融合，基層醫療機構的診療能力、服務能力得到提升。
互聯互通：信息“通”起來了
湖州市衛生健康委黨委委員、副主任胡小軍說，目前，湖州市在全國率先實現了整合型醫療衛生服務體系市域全覆蓋。
湖州還制品牌活動訂了浙江省地市首個數字化醫共體總體設計方案，統籌推進醫共體信息化運行。以集團為單位，統一運營管理信息系統，實現信息共建共享、互聯互通。在全市統一建設醫療資源池，匯集醫共體各單位住院、專家資源和檢查資源，并與省級平臺對接，建立涵蓋全市各個醫共體的省、市、縣、鄉四級醫療資源雙向共享通道。