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中國網/中國發展門戶網訊 2021 年 3 月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》專章論述了“完善科技創新體制機制”，要求“推動重點領域項目、基地、人才、資金一體化配置”，提出“推行技術總師負責制，實行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度”。2021 年 5 月 28 日，習近平總書記在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協第十次全國代表大會上指出，要改革重大科技項目立項和組織管理方式，實行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度。在 2021 年 9 月召開的中央人才工作會議上，習近平總書記指出，國家發展靠人才，民族振興靠人才；要優化領軍人才發現機制和項目團隊遴選機制，對領軍人才實行人才梯隊配套、科研條件配套、管理機制配套的特殊政策。從強調科技創新的重要性，到提出科技強國的“三步走”戰略；從通過項目、基地、人才、資金的一體化配置來實現目標，到對領軍人才實行“三個配套”，黨和政府對科技創新越來越重視，國家科技發展的路線圖和重點科技領域創新政策更加明晰。

隨著中國科技發展覽策劃展的動能轉換和機制變革，以及愈演愈烈的大國博弈，如何抓住技術升級與范式變革的契機，理順科技創新治理機制，發揮中國特色社會主義制度優勢，實現關鍵核心技術的突破，促進國家整體科技實力的提升，成為一個重要而緊迫的任務。如何圍繞重大科技創新目標具體實現項目、基地、人才、資金的“一體化配置”、對領軍人才實行“三個配套”，提升科技創新的整體效能，需要遵循科技創新規律，向歷史學習、向實踐學習，并結合新時代新特點深入開展探索創新。 

國家重大戰略領域科技創新的人才、項目、資源要素分析

一般而言，一項科技創新任務的開展，需要創新人才、科研項目、資源條件等要素保障。對于國家重大戰略領域創新而言，戰略性科學家尤為稀缺，重大項目的凝練和組織尤為復雜，資源條件的保障尤為重要，而實現三者的合理配置極其重要。

戰略科學家是國家重大科技任務的擔綱領銜者

經濟合作與發展組織（OECD）1995 年提出“科技人力資源”（science and technology human resources）的概念，并將其定義為“實際或潛在從事系統性的科技知識創造、發展、傳播和應用人力資源”。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》專章論述了“人才隊伍建設”，提出加快培養造就一批具有世界前沿水平的高級專家、充分發揮教育在創新人才培養中的重要作用、支持企業培養和吸引科技人才、加大吸引留學和海外高層次人才工作力度和構建有利于創新人才成長的文化環境等具體要求。《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020 年）》中提出了“創新型科技人才”“科技領軍人才”“高層次創新型科技人才”概念，更強調人才的戰略性、引領性與層次性。從“科技人力資源”到“科技人才”，凸顯人才的主體本位特征，超越了將人才僅僅作為一種資源而被動使用的傾向。

截至 2018 年，我國科技人力資源總量達 10 154.5萬人，規模繼續保持世界第一。到 202攤位設計0 年底，我國技能勞動者已經超過 2 億人，高技能人才超過 5 000 萬人。與人才規模相對的是人才的結構和質量。在科學史和科學計量學的研究中，科學研究人員在產出能力上存在嚴重不平衡現象。《世界科學技術通史》的研究顯示，就整體而言，少數人是產出大戶，而絕大多數人產出數量很少；通常，對于 100 位科學作者，前 2 位將產出 25% 的論文，前 10 位將產出 50% 的論文，而剩下的 90 位將產出剩下的 50%；這表明戰略科學家、科技領軍人才、創新團隊往往主導著科學知識的產量，影響著重大戰略領域創新的方向與速度。黨的十八大以來，我國實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，深入實施新時代人才強國戰略，大力弘揚科學家精神，建設世界重要人才中心和創新高地，聚天下英才而用之。戰略科學家和科技領軍人才具有精深的學術造詣、崇高的道德風尚和人格魅力，能夠團結大批科技人才共同奮斗，在弘揚科學家精神、實現重大創新突破、建設科技強國中具有標桿和示范意義。

重大戰略科技任務的凝練和組織成為科技創新的關鍵環節

科技創新的首要任務是提出問題。研究提出并組織實施與國家目標和國家戰略相關的重大項目成為國家科學發展的引擎。重大科技項目的提出道具製作往往受到兩方面因素的影響：①需求端——國家經濟、社會、民生、國防和可持續發展等方面的重大挑戰與亟待解決的科技問題。與國家目標和國家戰略相關的重大任務往往起源于一個國家遇到的來自技術、經濟、軍事、外交、社會或生態等方面的挑戰或“危機”。中國的“兩彈一星”、美國的“曼哈頓計劃”及其在冷戰時期為保持技術優勢啟動“星球大戰計劃”等，都是在技術或經濟問題成為影響國家安全的關鍵時成為重大任務的。重大任務是從獲得勝利的要求來提出、由政治議程來定義的，以現有資源、能力狀況為基礎并超越現有基礎；重大任務之所以能夠帶來重大發展，就是因為它以舉國體制所支撐的更高抱負和更高目標來動員國民經濟體系已經積累的資源、能力，從而創造出來不這樣做就不會取得的重大突破。②供給端——科學技術的發展水平和現狀、學科內部和學科之間的矛盾與問題。有學者將當代科學分為化簡式科學和構造式科學——前者重在發現，從還原論視角下探尋自然界的規律；后者重在發明，從整體論視角下在化簡者發現的基礎上構建自然界中前所未有的結構。不論是化簡式科學還是構造式科學，都需要通過創造必要條件甚至極端條件，采取多學科交叉的復雜技術手段來實現科學目標，因而“大科學”成為當代科學研究的重要范式。伴隨著兩次世界大戰中軍事科技對整個科技體系的刺激與拉動，20 世紀中葉開始，科技創新開始跨越“學科分家、單科突進”的發展模式，強調通過優勢資源的整合和共享，配備高強度的資源，以協同創新方式進行組織并開展協同攻關。對這兩方面因素的綜合考量為重大奇藝果影像項目立項奠定基礎。對需求端的理解、把握和引導，需要戰略視野、創新直覺、科學悟性；對供給端的有效組織道具製作協調，需要超越學科、部門和地域局限。在這種情況下，戰略科學家和領軍科學家的作用顯得更加重要。

定向性、穩定性支持是重點科技領域實現重大突破的必要條件

近年來，我國對科技創新資源（包括基地平臺和資金保障）也進行了持續的改革創新，科研項目績效和鼓勵創新創業政策的激勵效果突出。2021 年 8 月，《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》提出下放預算調劑權限、提高間接費用比重、加大人才績效激勵力度等舉措。此外，我國也積極推進科技服務平臺模式的搭建，注意搜集供需雙方需求，運用數字技術管理和協調供需鏈中的科技服務、各類信息及交易資金的流動。在基礎研究和技術攻關上利用市場競爭的激勵和約束作用，激發科技人才及團隊的創造性。政府采用競爭擇優的方式，面向高校、科研院所和企業等創新主體公開組織項目申報，擇優競爭立項支持課題，提高立項、評審、公示等環節的透明度和公開度，以吸引更多符合要求的科研機構、研究型大學和創新能力強的企業進行競爭，選擇最優的方案和創新主體。

重點科技領域實現重大突破需要特殊的體制機制構建，以及定向性、穩定性資源支持。重大科技項目耗資巨大、周期漫長、管理復雜、風險難測，需要資源的合理配置與體制機制保障。例如，二戰后美國能形成巨大科技優勢，其與時俱進的體制機制設計和充分的資源條件保障發揮了重要作用：1950 年建立的美國國家科學基金會（NSF）為基礎研究計劃提供大型公仔資助；1958 年成立的美國國防部高級研究計劃署（DAPAR）專事于“科技引領未來”，開拓國防科研和太空探索等新領域；1987 年，在美國政府預算補貼資助下，14 家在美國半導體制造業中居領先地位的企業組成半導體制造技術戰略聯盟（Sematech），以推動半導體生產技術改進；21 世紀以來，又成立了美國互動裝置能源部先進研究計劃署（ARPA-E）和國家制造創新網絡計劃（NNMI）等機構，統籌推進相關戰略性產業領域的技術創新。我國“兩彈一星”項目建設期間，成立了中央專門委員會；該機構得到最高領導層的授權并對項目的執行及其FRP結果負責，由此保障了“兩彈一星”項目的成功。上述為落實重大科技任務組建的機構及其一系列定向性、穩定性資源支持，保障了重玖陽視覺大任務的完成。 

科技創新要素的配置機制和模式

當代科技創新項目一般可以分為科學探索型和科技攻關型兩大類型。其中，科學探索型創新注重基礎理論研究，由科研人員自主申報、擇優立項，不進行時間節點和成果量化考評，短期經濟效益不明顯。科學探索型創新在人才、項目、資源等要素上均不明確，充分體現了自由競爭、群體突破、探索未知的特點。科學探索型創新的周期不確定、投入不確定、收益不確定，因而風險較高，難以考評；但是，此類創新多聚焦前沿性、戰略性領域展場設計，是原始創新、顛覆性創新的重要選擇。

科技攻關型注重國家重大戰略需求，以及“卡脖子”的技術突破，其決策機制實行“自下而上”和“自上而下”結合，強調戰略性、可行性與效益性；在明確“卡脖子”痛點、關鍵核心技術“難點”的基礎上，根據人才和資源的知悉情況，可以將科技攻關型創新的資源配置方式分為“揭榜掛帥”“賽馬”“點將配兵”等 3 種不同模式（表 1）。

“揭榜掛帥”模式

“揭榜掛帥”模式的特點是人才未知、資源未知，多是基于市場化機制，鼓勵能者上、勇者勝。“揭榜掛帥”模式緣起于西方“科技懸賞獎”（inducement prizes）模式。1714 年英國政府的“經度獎”（Longitude Prize）被認為是科技懸賞獎的首次嘗試。有研究將中國科技“揭榜掛帥”模式概括為一種由政府組織和設立的面向全社會的科技獎勵安排，并將其運行流程歸納為前期、中期和后期 3 個主要階段。

在國家層面，我國的“揭榜掛帥”模式經歷了一系列發沈浸式體驗展過程。2016 年 4 月 19 日，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上指出：“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜。”2020 年 5 月 22 日，李克強總理作政府工作報告時提出：“實行重點項目攻關‘揭榜掛帥’，誰能干就讓誰干。”“揭榜掛帥”模式適用于目標明確、任務清晰、結果可測的具體科技攻關任務，特別是中小規模的應用型科技攻關項目。這種模式擴大了科研參與群體，強化了成果競爭，激發全社會創新熱情，是對現行科研資助體制的一種必要補充。

“賽馬”模式

“賽馬”模式的特點是在“馬”明確的條件下，要在比賽中競爭優劣，選取更優、更快的“駿馬”。科技創新的“賽馬”模式是指在科技研發過程中，先進行多個單位的平行立項，而后逐步重點聚焦、優中選優的一種項目組織管理模式。相比于“揭榜掛帥”模式，“賽馬”模大圖輸出式的特點是：主體的多元性與競爭性，即有 2 個及以上單位同時承擔、獨立研發，最后擇優培育。過程的階段性，即前期平行競爭，后期重點培育。經費的漸進性，即項目前期實施分散化、小額度資助；項目期間設置階段性考核目標，對進展情況良好的項目繼續資助，對AR擴增實境進展不理想的項目終止資助；項目結束考核通過的，給予剩余經費支持，考核不通過的不予支持，并收回結余資金和孳生利息。

“賽馬”模式充分發揮了競爭機制在項目研發中的重要作用，調動了研究主體的積極性，保證了招標和委托單位的決策權，是適應市場經濟特點的科技資源配置方式；但在該模式中，前期的巨大資源投入和中期存在的項目能否持續進行的潛在風險，往往會使一些科研團隊望而卻步。

“點將配兵”模式

“點將配兵”模式的特點是在項目、資源均相對明確的條件下，由知人善任的高層科技領導人在眾多科技人才中，選擇“將才”來發揮領軍作用，并為“將才”配備或由其自主遴選一定數量的科技隊伍和科技資源開展重大任務攻關，努力在涉及國家安全、國家戰略、國計民生的重大領域實現重大突破。“點將配兵”模式的主要優勢在于打破既有的人才和資源的條塊約束，在對科學家一貫的創新表現進行綜合性評價的基礎上，以最精準、最快速的選拔機制確定科技領軍人才，減少無序競爭帶來的人才消耗和資源浪費。

在“兩彈一星”工程實施策展中，黨和國家堅持尊重知識、尊重人才，充分信任和大膽使用來自各個方面的科技專家并委以重任，充分發揮他們的積極性、主動性和創造性；從而，在艱苦的研制工作中，培養和造就了年輕一代的科技人才。正是這種“集中力量來辦大事”的舉國體制，實現了“兩彈一星”等舉世矚目的道具製作科技成就。 

“點將配兵”：基于“兩彈一星”的簡要案例分析

新中國成立初期，科技創新事業百廢待興。1956年中央號召“向科學進軍”，在國家意志引領下，我國組織一批科學家集中攻關，取得“兩彈一星”工程等重大科技突破。習近平總書記 2020 年 9 月在科學家座談會上講話指出：“‘兩彈一星’成功，有賴于一批領軍人才，也有賴于我國強有力的組織系統。”回顧“兩彈一星”工程期間科技領軍人才的培養、造就和涌現機制，對推進重要領域關鍵核心技術攻堅、建設科技強國具有重要意義。

高層決策：制度機制與要素條件

20 世紀 50 年代中期，面對帝國主義對中國持續的經濟封鎖、軍事包圍和戰爭威脅，毛澤東、周恩來等老一輩無產階級革命家高瞻遠矚，作出發展“兩彈一星”的重大戰略決策。1956 年 4 月 25 日，毛澤東主席在中共中央政治局擴大會議上講話指出：“我們現在已經比過去強，以后還要比現在強，不但要有更多的飛機和大炮，而且還要有原子彈。在今天的世界上，我們要不受人家欺負，就不能沒有這個東西。”為落實這一戰略，我國制定和實施了第一個科學技術發展遠景規劃綱要《1956—1967 年科學技術發展遠景規劃綱要》（簡稱《十二年科學規劃》）。1962 年春，在中央科學小組領導下，國家科策展學技術委員會開始著手制定中國第二個科學技術發展遠景規劃《1963—1972 年科學技術發展規劃綱要》，直接參加制定這個規劃的科學技術專家約有萬人。上述 2 個規劃的制定和實施，對動員和組織全國科學力量，自力更生地解決社會主義建設中的關鍵科技問題，取得以“兩彈一星”為核心的國防尖端科技的輝煌成就，發揮了重要作用。在“兩彈一星”研制中，戰略目標、科研任務非常明確，國家傾力提供全方位的資源支持，但對各領域的攻關任務具體由何人來負責落實并不明確。發現“有本事的帶頭人”（“點將”），并為其配備精干高效的科技隊伍和資源條件（“配兵”），成為實現“兩彈一星”工程目標的必然要求。

“點將”的主體：知人善任的科技工作領導者

“千里馬常有，而伯樂不常有。”識才要有胸懷和眼光，更要有公心和誠意。在 23 位“兩彈一星”功勛科學家當中，錢三強和錢學森分別作為核彈事業和航天事業的開拓者，曾分別擔任二機部副部長和七機部副部長，并曾多次在各自所屬領域扮演人才選拔的伯樂角色。其中，錢三強作為原子彈工程的技術總負責人，他把中央的意圖與科學家的專長聯系在一起，適時為中央決策推薦最恰當的科學家去擔當重任。

錢三強在《科技工作者的知心領導人——回顧聶榮臻同志領導科技工作的成功經驗》一文中回顧：

聶榮臻作為一位出色的指揮者、領導者，工作十分廣告設計有條理，有預見。當原子能的有關工作大部分作出安排、原子彈設計基本上軌道后，1960 年的一天，聶總親自召集國防科委和二機部的負責人商議，要著手抓靶場的準備工作，靶場如何布置，要測試哪些數據，需要什么儀器設備，還有安全防護等等，都要一一進行研究落實。在許多準備工作中，當時最關鍵的一個問題，是要有幾個又紅又專的科技干部來籌劃和組織各項工作。經過討論，聶總最后果斷地提出，我們要爭取在國慶十五周年前后爆炸我國第一顆原子彈，“至于人員選定，由錢三強同志負責‘點將’，點到哪個單位的人，哪個單位都不能打折扣。”對于這樣的決策，我當時一方面感到鼓舞和光榮；另一方面也確有一種緊迫感，特別是讓我“點將”，更是感到責任重大。會議結束后，我即根據聶總強調的精神，著手從德、才、組織能力和健康狀況等方來挑選人才，經過多方商量和考察，不久便向國防科委提交了六位干部名單，并分別說明了推薦的理由。名單決定后，他們都先來到原子能研究所進行一段時間熟悉情況，爾后，原子能所又不斷給技術、儀器等方面的培訓與支持。經過二十多年的實際考驗，這幾位年輕干部不僅出色地完成了任務，而且現在都已經成長為國防科技戰線經驗豐富、又紅又專的重要骨干了。

通過錢三強的回憶可見，在時任中央科學小組組長、國務院副總理聶榮臻的高度信任下，錢三強在“兩彈一星”研制的關鍵階段具體負責“點將”工作。鄧稼先、朱光亞、彭桓武、王淦昌、周光召、郭永懷、王承書、吳征鎧、程開甲、呂敏、黃祖洽、于敏等一批學有所成的科學家先后匯集“兩彈一星”工程研制隊伍中（表 2）。做好“點將”工作，必須熟知科技戰線隊伍狀況，要知人善任，不能求全責備。錢三強在 20 世紀 80 年代曾總結：科學技術工作，不能靠人海戰術，也不能靠拼財力、物力。一個單位，人多、錢多、設備條件好，不一定出的成果就多，科研水平就高——關鍵要看有沒有一批有本事的帶頭人，要看人員的組合和使用是不是合理。有本事的帶頭人從哪里來呢？靠培養，靠發現，靠實際鍛煉。“再好的人才，不論是在培養選拔過程中，還是已經成為‘帶頭人’之后，都會有不足之處，關鍵是對他的優點和缺點、長處和短處，要做具體分析，要發揚他的優點，幫助他克服缺點。這就叫知人善任。”

對“將”的綜合素質要求

在“兩彈一星”研制中，尋找“有本事的帶頭人”（“點將”）成為隊伍組織的關鍵任務之一，那么，對“將”有何要求？可通過錢三強在 1960 年前后對一位“中”字輩科學家的選拔過程可見一斑：

記得 20 多年前，我國原子能事業起步不久急需一位負責設計最后產品的科學技術領導人。當時任二機部部長的宋任窮同志要我推薦。經過醞釀，結果選中了一位中子物理研究室的副主任，他還屬于當時科技界的‘中’字輩，僅三十五六、論資歷不那么深，論名氣沒有那么大。那么，為什么要選拔他，他有什么長處呢？第一，他具有較高的業務水平和判斷事物的能力；第二，有較強的組織觀念和科學組織能力；第三，能團結人，既與年長些的室主任合作得很好，又受到青年科技人員的尊重；因而他可以調動整個研究室的力量支持新成立的設計機構；第四，年富力強，精力旺盛。實踐證明，他不僅把擔子挑起來了，很好地完成了黨和國家交給的任務，作出了重要貢獻，而且現在已經成為我國國防科學技術工作的能干的組織者、領導者之一。這個例子既說明培養和選拔科學技術帶頭人的重要，同時也說明，選拔人才必須破除陳規舊習。

錢三強回憶中提到的這個“中”字輩科學家，就是朱光亞。1959 年 7 月起，朱光亞先后擔任第二機械工業部第九研究所副所長、第九研究院副院長，主管科研工作，把全部精力和智慧投入到核武器研制的重要工程中。作為技術總負責人，他參與領導并指導了核武器研制任務的分解、確定研究的主要科學問題和關鍵技術、選擇解決問題的技術途徑、設立課題并制定重要攻關課題的實施方案等重要工作。1964—1966 年，朱光亞參與組織領導了中國第一顆原子彈、第一枚空投航彈、首次導彈與原子彈“兩彈結合”試驗任務。錢三強回憶中提到的是對“將”在政治、專業、組織、協同能力和身心素質要求的具體化。錢三強認為，“將”不僅要“有本事”，還要能發揮“帶頭作用”；“本事”就是：在學術上或技術上有一定造詣；有運用知識解決問題的能力；有干勁和創新精神。“帶頭人”并不一定是本門學科或本項工程技術里年齡最老、威望最高的名人，而應是善于識人、用人、團結人的科技領軍人。 

“兵”及資源條件的配置

在“兩彈一星”研制中，有了能夠帶領科技工作者攻堅的“將”，還需要一批能夠參與協同攻關的科技工作者作為“兵”。1961 年印發的《科學十四條》提出，培舞臺背板養、使用人才要克服“平均主義”，特別是人才使用中要克服“兵將不分、高低不分”的現象；對全國有突出成就的專家要“開出名單”，由相當的領導機關親自掌握，盡可能為他們創造各種條件，幫助他們繼續做出工作成績，要給他們配備好的學生和助手，把他們的專長繼承下來。曾任中國科學院黨組副書記的武衡曾回憶，《十二年科學規劃》的 57 項任務中，有一些是我國從未研究過的學科或新技術領域，因此不僅需要組織全國的力量才能開展工作，而且必須從無到有創造必要的工作條件。在這種情況下，聶榮臻于 1957 年 6 月在國務院科學規劃委員會第四次擴大會議上提出：“政府現在把科學研究的條件作為一個重要問題，系統地同時也是逐步地加以解決。”不久，他又在一次有幾百名科學技術專家和領導干部參加的會議上說：“我是個老兵。科研工作好比打仗，后勤工作一定要跟上。我就是科技戰線的一個后勤部長。”這給全國的科學技術工作者以極大的鼓舞，也啟動儀式給全國的科技部門的領導干部和后勤服務人員以莫大的激勵。此后，科技工作者思想政治工作、物質條 TC:08designfollow